杨仕英

    地方人大在监督法律实施过程中，若无相应的详细程序予以保障，监督就难以到位。若无完备的法律保障程序，实践中一些重大问题就会规避监督。

    一、地方人大监督工作程序存在的问题一是会议审议程序不到位。《中华人民共和国监督法》明确规定：人大常委会会议10日前，报告单位应将会议审议的工作报告送达人大常委会办事机构；7日前，人大常委会办事机构应将审议的报告送达常委会组成人员手中。报告单位应向会议提供有关说明数据及相关资料。在实际工作中，报告单位往往没按时间要求送达，以致常委会组成人员没有充足时间审议。审议报告要求常委会组成人员、人大代表进行深入调研，对“一府两院”工作情况比较清楚，但由于有些代表平时没有留心观察，人大组织调研时又是“大呼隆”、走马观花，以致对有关工作一知半解，审议时提不出有价值的审议意见，审议质量自然不高。会后，对审议意见、决议督办力度不大，有时甚至办理没有下文，致使审议报告这种监督在一定程度上流于形式。

    二是预决算编制比较粗糙。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八条规定：县级以上的各级人民代表大会行使下列职权，包括审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预决算以及执行情况的报告，但由于财政预决算编制比较粗糙，在较短的人大会期间，政府预决算难以审议透彻。财政预决算编制简单、粗糙，往往使“外行看不懂，内行说不清”，云里雾里，何谈实施监督。

    三是主客体错位。地方人大执法检查的主体是人大常委会组成人员和人大代表，客体是负责法律法规实施的主管部门。但在实际工作中，由于人大常委会组成人员和人大代表中专门从事法律工作或具有法律素养的人不多。有的地方人大常委会同“一府两院”联合执法检查，执法检查时过多地依赖于执法部门工作人员开展。这种执法检查混淆了监督主体和监督对象，违背了执法检查本意，影响了人大形象。其结果是视察、执法检查雷声大雨点小，形式上轰轰烈烈，解决实际问题少，查出的问题往往也是不了了之。

    四是刚性监督程序不健全。监督方式中，运用听取专项报告、视察、执法检查方式比较多。而运用质询、组织特定问题调查、撤职、罢免等刚性监督方式比较少。法律对质询、撤职、罢免的规定较为原则和笼统，缺乏可操作的具体办法，因而，地方人大及其常委会很少行使这些刚性监督权，降低和弱化了人大监督的效力。规范性文件审查是法律监督的重要形式之一，但是目前程序不规范，报备的文件资料不齐全，提供的数据不规范，影响审查工作质量；文件报备不及时，延误审查时间，影响审查工作效率。

    二、完善地方人大监督程序的途径

    为了提高地方各级人大及其常委会的工作效率，坚持人大代表为执法检查主体，完善刚性监督的内容，还必须将工作程序法律化、制度化。每一种监督形式所包含的基本环节为：第一、监督如何提起，监督权适用的范围和条件；第二、监督的具体组织，监督与被监督者的权利义务；第三、监督的法律后果，监督可采取什么样的法律强制手段，即监督处置权的问题。应按照以上“三环节”及标准对现行监督形式的程序完善性进行检验，对不合标准的环节进行完善和重置。

    一是健全和完善会议程序。在确保充足会期和法律规定的基本会议程序的基础上，要通过媒体提前向社会公布人大常委会召开的时间、会期、议题，接受社会监督，收集和听取群众意见。报告专门委员会要初步审查、提出修改意见。提前向与会人员发出通知，提前7天将要审议的报告送到人大常委会委员手中，让他们有充裕的时间阅读，为审议做好充分准备。要求报告部门提供相关法律法规，专业知识参阅资料，供人大代表、常委会组成人员参阅。邀请与审议工作报告相关的单位负责人、人大代表、基层群众旁听会议，并鼓励他们发表意见，充实审议意见，有利于问题的整改落实。报告部门负责人除了到会听取审议意见，还应回答询问。建立跟踪审议制度，下发审议意见的同时，要进行跟踪督办。

    二是完善备案审查工作程序。制定规范性文件备案审查办法，要求政府对制定的具有普遍约束力的命令、规定、办法，下一级人大制定的决议、决定，人民法院、人民检察院对影响重大的案件审理情况，在规定的时间内，依法报请人大常委会进行备案审查。按照“统一接收、分工审查”的工作机制，规范备案程序、统一报备格式、细化审查制度，以报备率、及时率、规范率为标准，积极完善规范性文件目录登记、备案接收登记、备案受理、文件存档等各项工作。在方式上由被动审查向主动、被动审查结合突破，及时发现问题，多渠道了解问题，有针对性解决问题。在操作上由审查向审查前置突破，事先了解掌握政府规章制定计划，下一级人大常委会工作安排；参加相关立法调研活动，掌握第一手材料；及时提出监督建议，实现监督目的。

    三是完善财政预决算审查程序。要求财政部门按照人大会议时间要求，着手布置下一年度部门预算编制工作，使各预算编制有充足的时间酝酿和考虑，制定出准确细化的全口径预算方案。出台预决算审查办法，就预算编制审查、预算执行检查、预算调整调查、预算完成督查提出明确具体的规定，将财政工作全方位纳入人大监督视野。坚持先有预算，后有支出，严格按预算支出的原则，细化预算和提前编制预算。进一步明确人大、政府、财政、审计和各预算单位的职责，全方位推进财政收入和支出的规范、公正和公开。政府投资项目实行预先审查，部门预算启动编制时即介入监督，政府部门预算和重大投资项目推行单项票决，在人代会上对财政预算进行集中专项审议，把政府财权关进制度的笼子。传统的监督模式下，人大虽然是政府重大项目的审批部门，但是人大的监督程序一般是在投资项目立项、可研报告之后，乃至政府常务会议通过，施工进场之前才启动，即使发现问题往往也覆水难收。前置监督的范围包括公共财政及部门预算、政府投资计划和财政审计、绩效审计。从编制预算时即组织代表进行同步调研，实行从编制、执行到决算的全流程监督，对部门预算的科学、规范、合理使用起到积极作用。人大通过提前介入实行监督，对方案提出中肯有效的建设性意见，把问题解决在萌芽状态，可以有效防止决策失误、投资失误，这既有利于政府的科学决策、民主决策、也有利于提升政府投资项目的质效，规范政府的施政行为。

    （作者单位：市人大代表选举人事任免工作委员会）